文/高柏 杜克大学社会学系

【导读】在今年两会围绕“切实保障和改善民生”的讨论中，一项关于“�岁以上农民基础养老金每人每月最低标准提高�元”的建议，引发了广泛共鸣。这项聚焦特定群体、指向明确的提议，触及了一个关乎中国未来发展的战略命题：在“百年未有之大变局”下，我们究竟需要构建什么样的经济发展模式与社会保障体系？

本文指出，中国旧有的经济发展模式面临的困境是“三大历史长周期”同频共振的结果。全球化钟摆运动（从市场自由化到社会保护的转变）、霸权更迭周期（地缘政治竞争加剧）和科技革命（新兴产业竞争）共同塑造了当前的国际环境。面对新的国际国内环境，中国以往建立的以世界工厂为代表的外循环模式需要调整，打造坚韧的内部经济空间迫在眉捷。?????

回顾历史，20世纪初，福利国家制度恰恰兴起于相似的历史环境之中。彼时，西方国家同样面临“三大历史长周期”的同频共振带来的危机。为了应对危机，西方国家普遍建立了以保护社会为目的的福利国家，并实现了以消费驱动需求、以内循环为主的经济发展。中国也需要通过福利国家建设来应对当前的国际环境和经济结构性问题。一方面，面对逆全球化，建设福利国家有利于缓解当前存在的贸易失衡现状，缓解与其他国家的贸易摩擦，帮助中国走出萨缪尔森陷阱。另一方面，面对因居民对未来收入不确定性高、储蓄率高带来的国内消费不足，必须通过建设福利国家来增加居民可支配收入和可调动收入，增强个人和家庭的消费信心。尤其是，需要优先从住房和教育领域推动相关福利国家建设。

本文指出，福利国家建设将是推动中国经济发展模式转型与走出萨缪尔森陷阱的核心抓手。面对未来，我们需要改变传统观念，接受全球化逆转和中低速增长的新常态，推动经济发展模式从供给和出口导向转向需求和消费驱动。以福利国家为抓手，促成经济发展模式向以消费驱动的内循环转型。

建设福利国家*

——百年未有之大变局与

未来中国经济发展模式的选择

中国经济如何走出低谷和选择什么样的未来增长模式，是社会各界关注的焦点。本文主张的福利国家并不是指一种特定的国家类型或属性，而是所有现代国家都应具有的一个重要职能，即发展强大的社会保障体系，按公平公正原则帮助全体公民应对现代经济中的各种风险，通过鼓励消费扩大需求和提高人民生活水平。建设福利国家与百年未有之大变局有什么关系？考虑到中国巨大的人口规模和发展不平衡的地域城乡格局，建设福利国家现实吗？建设福利国家是否与中国以制造业立国的国家战略背道而驰？本文正是要论证：只要看清百年未有之大变局的实质，就会理解建设福利国家是中国未来经济发展模式的不二选择；正因为中国的人口规模巨大和地域城乡发展不平衡，建设福利国家才能支撑中国经济未来几十年的发展；建设福利国家不仅与以制造业立国没有矛盾，恰恰相反，它是中国成为制造业强国必不可少的前提条件，福利国家将为先进制造业保驾护航，先进制造业将为福利国家提供强大的税基。

讨论中国未来的经济发展模式，从历史的纵深与比较的视野把握方向非常重要。百年未有之大变局，说到底无非是全球化钟摆运动、霸权更迭周期和科技革命这三大历史长周期，在时隔一个世纪以后，又在经历�世纪上半叶十分相似的同频共振。要充分理解世界正在经历的深刻变化与选择中国经济的未来之路，我们不仅要看看一个世纪前到底发生了什么，百年未有之大变局的前世与今生有何相似之处，还要看看世界大国，特别是西方发达国家，是如何应对这两次大变局的，以及中国在这两次大变局中走过的路对今后的选择有何启示。

本文认为，首先，无论是一个世纪前，还�年全球金融危机以来，每当全球化钟摆运动由释放市场力量向保护社会回摆，霸权更替周期驱动的地缘政治使国家安全变得比效率更为重要，以及各国为发展科技革命带来的新兴产业激烈竞争时，发达国家对外都采取贸易保护主义措施，通过提高关税防止他国产品冲击本国就业，并力图确保万一爆发战争时本国对能源、资源、供应链和市场的控制，以及通过建立排他性贸易集团在防范主要外国竞争对手的同时扩大本国新兴产业的规模经济。

其次，在一个世纪前的逆全球化过程中，发达国家普遍建立了以内循环为主的经济发展模式。这个模式有两大支柱：一个是世人皆知的凯恩斯财政政策，在经济萧条期通过增加公共开支创造有效需求；另一个则是国内关注较少的福利国家，通过强化各种社会保障，降低民众在现代经济中面临的风险，以促进消费、刺激需求。在福利国家的赋能下，二战以后西方各国的经济发展模式均以消费带动需求为主，并大大提高了人民的生活水平。

再次，西方国家�~1914年全球化钟摆运动释放市场力量的阶段，建立了各种现代市场经济制度，又�~1970年全球化钟摆运动明显转向保护社会的阶段，建立了强大的社会保障体系。福利国家在西方从发端到普及，一直是自由资本主义与社会主义为争夺人类社会基本政治经济制度地位，通过对自身进行重大修正而做出的政治妥协。在全球化钟摆运动中进行双向的国家建设，是西方国家迄今为止能够安然度过三大历史长周期的波动并维持其全球优势地位的根本原因。

最后，中国在应对三大历史长周期的波动时，先是�年后选择了社会主义，采用计划经济为主的内循环模式，同时为国有部门提供全面的社会保障；然后�年代初�年全球金融危机前又选择世界工厂代表的外循环模式，并通过市场化减少政府在教育、医疗、住房和退休等方面的作用，依靠经济发展的涓滴效应代替社会保障。虽然中国经济�年后开始向内需驱动调整，但仍然是以政府投资的基础设施建设和以民间投资的房地产代表的供给侧需求为主，需求侧的消费一直相对较弱。尽管�年加入世界贸易组织以来，中国开始注重搭建社会保障体系，但是发展水平与中国经济的体量和国际地位相比仍相距甚远，尤其是对各社会群体的覆盖程度存在较大的不平等。

中国的国家建设亟须一次历史性补课，对改革开放以来渗透经济社会方方面面的效率至上原则做出重要修正，发展能在逆全球化时代各种严峻的挑战面前以公平公正为原则有效保护社会的福利国家；更关键的是，彻底打通福利国家与以内循环为主的经济发展模式之间的任督二脉，让前者成为支撑后者运行的基础。能否完成这个历史使命，在很大程度上将决定本世纪中国式社会主义能否应对自由资本主义的挑战，也将决定中国的市场经济能否避免走计划经济的回头路。

为有效应对百年未有之大变局，中国需要一场认知革命，打破近半个世纪以来看待经济问题时的三个思维定式。第一是放弃全球化会一直向前发展的线性历史观，严肃对待全球化钟摆运动，在心理上接受中国经济在逆全球化的历史阶段只能中低速增长这一新常态。第二是放弃以外循环为主时期一谈经济就是供给、生产和出口的思维方式，认清在以内循环为主的经济发展模式中，没有强大的需求、消费和进口，就无法长期支撑供给、生产和出口；只有提高收入在分配中的占比，全面加强社会保障，不断提高国内消费水平，才能继续吸引外资并对冲海外的各种贸易保护主义，进而支撑制造业立国的战略。第三是认清中国经济目前需要的绝不仅仅是一些临时刺激措施，而是现代国家的制度建设，当务之急是以建设福利国家为抓手，促进经济发展模式向以消费驱动的内循环为主转型。

▍三大历史长周期的同频共振与贸易保护主义的兴起

当逆全球化冲击本国就业时，各国都倾向于提高关税把进口商品挡在境外；当地缘政治激化时，各国看待经济问题时都用国家安全取代效率；当科技革命带来各种新兴产业时，各国也都力图通过贸易集团化赢得国际竞争。日趋恶化的外部环境迫使各国不得不从外循环模式转向内循环模式。

逆全球化与贸易立国的困境。一个世纪前逆全球化过程中出现的一个标志性指标是关税战。如今关税战不仅再现，而且正在不断削弱世界贸易组织代表的多边自由贸易秩序。全球化意味着商品的自由流动，不断降低的关税曾是测量全球化的重要指标。然而，当市场失败带来的经济危机迫使各国保护本国产业和就业时，提高关税限制商品的自由流动就成为重要的政策工具，关税因此成为测量逆全球化的重要指标。在第一次世界大战爆发，金本位崩溃后，世界贸易已经在下降，在世界产出中的占比�年�%降�~1928年�%。[1]1930年美国通过了《斯穆特-霍利关税法》，把�种商品的进口关税一举提高�%。这个法案及其引发的各国反制，导致世界贸易量𶞔年内下降三分之二。特朗普的关税战是本轮逆全球化的重要转折点。发展到如今，不仅欧盟刚刚通过提高中国新能源汽车进口关税的决议，许多发展中国家也开始提高中国产品的关税。如果特朗�𻂉月回到白宫后真的把对华关税提高�%，并把对其他国家的关税提高�%~20%，不仅有可能使中国对美贸易顺差归零，而且将在世界范围内进一步加重逆全球化的趋势。从全球化钟摆运动的周期来看，这是中国经济未�~20年里必须面对的国际环境。

地缘政治与国家安全至上原则。全球化逆转通常带来国际经济秩序的崩溃，并削弱既存霸权国在其中的地位。当霸权国日益担心自己可能被新兴大国取代，地缘政治的竞争就变得十分激烈。在奔向修昔底德陷阱的路上，国家安全取代贸易带来的效率和福利，成为大国管理经济的新原则。地缘政治的激烈竞争彻底改变了各国对全球化时期形成的相互之间经济依赖的看法。�世�~40年代，“生存空间”是许多国家主导对外政策的原则，最近几年其翻版开始以“脱钩”“去风险”“友岸”或者“近岸生产”的新形式出现。从国家安全的视角看经济现象的另一个后果是把经济依赖武器化，既存霸权国经常依靠经济制裁来压制新兴大国。英国在一战期间对德国实行了广泛的禁运。30年代末期美国对日本的石油禁运，是日本决定偷袭珍珠港的主要原因之一。俄乌战争爆发后，西方国家把俄罗斯踢出SWIFT，并对它实行了数以万计的经济制裁。俄乌战争以来西方冻结俄罗斯外汇储备的行为，导致许多国家开始寻求去美元化，这正在削弱以美元为关键货币的国际金融秩序。在这种日趋严峻的外部环境中，各大国之间必然会进一步降低对潜在敌对国在经济方面的依赖性，并确保万一爆发军事冲突时本国供应链的安全。

科技革命与贸易集团的出现。科技革命带来的新兴产业在发展初期通常需要大量投资，但是同时国内市场又比较小。只有新兴产业的公司进入更大的国际市场，才能实现规模经济并获得投资回报和利润。当逆全球化开始影响国内就业、地缘政治竞争日趋激烈时，国与国之间的技术竞争，特别是在地缘政治中属于不同阵营的国家之间的竞争，会推动各国组成按地缘政治划界的贸易集团。这种贸易集团的目的是既能扩大本国新兴产业的规模经济，又能用关税防范地缘政治中的对手。1932年英国率领英联邦国家缔结了《渥太华协议》，随后几年里德国与东欧国家也签订了类似的协议，日本也与亚洲的殖民地和其扶植的伪满洲国以及汪伪政权签订了相关的关税协议。这些协议的目的都在于扩大其新兴产业产品的海外市场，扩大规模经济和提高投资回报率和盈利。[2]在本轮科技革命的国际竞争中，中国企业依托本土超大规模的市场，彼此之间进行激烈的竞争，胜出的企业不断扩大规模经济，在光伏、风电、新能源汽车和无人机等若干产业建立起强大的竞争优势。面对中国企业的竞争优势，欧美国家对中国各种新兴产业的出口纷纷祭出高关税，防止中国企业占领它们的本土市场，摧毁它们的新兴产业。同时，为扩大本国企业的规模经济，它们也在建立各种联盟。

▍三大历史长周期的同频共振与福利国家的发展

无论是逆全球化对国际经济秩序的冲击，还是科技革命改变了国际政治经济中的力量对比，最后都导致既存霸权国的相对衰落和地缘政治矛盾的激化。在充满危机的国际环境中，建设福利国家成为各国向以内循环为主的经济发展模式转型的必然选择。

大萧条与福利国家。在大萧条的冲击下，大多数西方人都认识到，缺少束缚的市场已经成为带来经济危机和不平等的破坏性力量，必须要建立对它的反制。当时人们的共识是只有政府才有足够的体量、资源和意志来扮演这个角色。[3]

罗斯福新政在三个方面重新定义了美国政府在经济中的作用。一是在金融领域通过各种立法约束市场力量，包�年分离商业银行和投资银行，并为个人储蓄者在商业银行的存款提供保险；1934年限制商业银行使用保证金购买股票，并成立联邦证券交易委员会来监督金融市场。二是在市场失灵时找到它的替代机制，例如政府通过扩大财政开支，支持各种公共投资项目；《全国工业复兴法》试图支持强制性卡特尔，虽然最终被最高法院判定为违宪。三是与福利国家有关的各种项目。

美国建设福利国家的第一大举措是向民众提供救济。美国�年成立了联邦紧急救济署，这个机构在大萧条期间开支�亿美元，覆盖�万的人口，而当时美国的人口规模𽜃.25亿。为避免州政府的腐败和漫长的审查手续，联邦救济署在各州福利机构之外另建一套救济系统，并规定其工作人员必须接受社会工作专业人士的监督。[4]

第二大举措是提高工资，扩大劳动收入在分配中的占比。要实现经济的内循环，消费是需求的主要支柱，而要增加消费就要提高工人工资。大萧条之前，美国的资本一直抵制工会提高工资的要求，工会经常诉诸罢工来对资本施加压力，劳资对立在大萧条期间达到新高潮。民主党意识到，只有建立一个能约束雇主权力、增加劳工职场权利的新型劳动关系，才有可能实现劳资之间的妥协。为此，罗斯福成立了国家劳工关系委员会，监督雇主与工会的谈判。在民主党政府的扶植下，美国劳工运动迅速发展，工会会员总数�年的不�万人增长�年�万人，在工业雇员总数中的占比从不�%增长�%。工会不断扩大的政治力量迫使资本不得不拿出更大比例的利润与工人分享[5]，为发展美国式的基于雇主的社会保障体系奠定了重要的政治基础[6]。

第三大举措是建立社会保障体系。美国�年成立社会安全（social security）系统，从失业保险和老年退休金这两个主要方面帮助美国人降低现代生活中的风险。

虽然全球化�年代初又转向释放市场力量，福利国家在全球化过程中也经历了诸多改革，但它不仅没有像许多人预测的那样走向衰落，反而展现出比较强的韧性。一项涉�个发展中国家�个发达国家的比较研究，考察了各国�~1995年间社会保障与福利支出在GDP中占比的变化。它发现发达国家与发展中国家之间出现较为明显的反差。OECD国家的社会保障与福利支出在GDP中的占比�年的平均数�%，到�年则变�%。而发展中国家的这一数字�~1974年间𰹇.2%，到�年则降𰹆.5%。在此期间，无论是发达国家还是发展中国家，贸易和资本流动都呈现上升状态，只有社会保障与福利支出出现不同的走向。这显示即使在全球化加速后，发达国家对社会保障和福利支出的重要性仍然有清醒的认识。[7]

美国应对新冠疫情的措施，充分体现了罗斯福新政在重大危机中果断救济的政策遗产?！?#32445约时报》指出，“在疫情暴发初期一片恐慌的日子里，美国政府做了一件以前难以想象的事情：它在几周之内就把自己转变成一个欧洲式的福利国家”，提供慷慨的穷人医疗救助和食品券，增加新的有薪病假和看护病人假，扩大学校免费午餐等联邦福利，还使一些与疫情相关的福利，比如根据刺激法案发给个人的支票和儿童税收减免，扩大到近于普适的程度。�𻂋月起，美国政府据估算先后花费𱅁万亿美元来帮助个人和企业。1500万以上通常不符合社会保障与福利标准的人们，如非全职雇员和依靠独立合同为生者，被覆盖了整整一年半。[8]无须赘言，这些措施导致联邦债务的激增，许多人担心未来美国是否会爆发债务危机，而且这些短暂措施结束后美国经济出现了消费下降的趋势。然而，美国经济在疫情以来的运行状态，至少迄今为止，仍然好于所有其他大国。

科技革命与福利国家。福利国家背后的推动力，是工业化与城市化给人们带来的一系列风险。首先，工业化需要大量灵活的、可流动的劳动力。在经济发展的早期，工人基本上来自农村。当农民离开过去的大家庭和邻里，就失去了传统的社会支持，只能依靠劳动力市场维持生计。其次，工业化带来复杂的分工使工人们学习的专业技能，在很多情况下只能在特定的工厂使用，一旦失业，再就业就成为很大的挑战。最后，随着城市化使核心家庭成为主要家庭形式，老年人的赡养也成为一个挑战。所有这些与工业化、城市化相关的风险，都要求公共的解决方案。[9]

20世纪初电气化和流水线技术的广泛采用开启了大规模生产的时代，这从消费端呼唤福利国家的诞生。因为要想支撑大规模生产持续运行，必须不断扩大消费市场。这不仅需要远高于仅能维持基本生计且不断增长的可支配收入，还要对未来收入和抵御风险的能力有充分的信心。美国�世�年代发明了分期付款后，曾一度靠前所未有的金融扩张带来奢饰品消费的增长和商业繁荣，但是工资没有跟上消费增长的速度。资本在只顾赚取巨额利润的同时，也在不知不觉中为走向大萧条准备了条件。当工资和消费无法跟上新技术的应用，科技革命带来的一时繁荣只能被周期性的萧条平衡。这正是各种只强调供给侧的发展模式看待经济循环时的一大盲点。[10]

在大萧条的巨大冲击下，科技革命带来的产业结构变化，为美国建设福利国家提供了有力的政治环境。当时美国和国际投资者都放弃投资劳动力密集型制造业和农业，转而投资汽车、钢铁、化工等资本密集型产业。与前者视工会为巨大威胁不同，后者对资本支出中占比较小的劳动力成本没有那么敏感，它们需要的是规模更小、更稳定、素质更高的劳动力。对资本密集型的大企业而言，民主党推行的全国社会福利改革相当于在所有企业之间平摊改革的成本，这非常符合它们的利益。[11]于是，资本密集型产业成为民主党建设福利国家的政治盟友。欧洲各国的情况与美国也十分相似。

对今天的中国而言，工业机器人的广泛应用和人工智能的迅速发展，使建设福利国家必须提上中国的议事日程。�年起，中国工业机器人装机量位居世界第一，这两年中国工业机器人的需求一直占世界总需求的一半以上。2023年中国电子工业和汽车产业的工业机器人装机量分别占全球�%�%，二者�~2023年期间每年都以平�%的速度增长。[12]中国新能源汽车造车新势力搭建的工𰴈.0标准的“黑灯工厂”充分显示，新质生产力的发展将不可避免地对就业产生冲击。人工智能带来的最大挑战是，当更多的人被排除出生产过程，如何解决分配的问题。迄今为止，世界各国的经济制度一直是按劳分配，但随着机器人日益取代人的劳动，越来越多的人将会失去参与按劳分配的机会。这将是人类社会�世纪面临的最重大的政治经济课题之一，在此背景下，福利国家的作用将变得空前重要。

两次世界大战与福利国家。一个世纪前的霸权更迭周期驱动的地缘政治冲突，引发了两次世界大战。这两次规模空前的军事冲突，对福利国家的发展起到了巨大的推动作用。

一项关于两次世界大战如何影响了福利国家发展�国比较研究发现：第一，大国和准备发动战争的国家在战争准备期间更关心福利国家的建设。第二，战时经济管制和战争动员极大地加强了国家能力，政府权力的集中、财政的强化以及强有力的官僚机构的建立，都提高了政府管理福利国家的能力。第三，一场全民战争要求集中权力、大众的忠诚以及消除等级制，不仅政企之间、执政党和在野党之间不得不合作，而且由于兵源和工源都处于短缺状态，工人阶级和长期被边缘化的社会群体在国内政治中的地位上升，资本或者中产阶级则要为战争买单。第四，战败、战争动员和战争引起的国内政治群体势力对比发生的变化，经常成为民主化和选举改革的导火索。公民为国家做出的牺牲必须平等的逻辑，不仅导致税收的强化和税率的累进制，而且把选举权推广到社会的大部分群体。第五，战争结束后，做出各种牺牲的各国民众要求政府满足各种战后需求，其规模与战争的烈度（动员比率、战争造成的破坏和人员伤亡）直接相关。战后的社会需求在发动战争的国家尤其强烈，因为这些国家在战争后期在本土战场有大量死亡的士兵和平民，大量被破坏的房屋和基础设施，以及战争带来的经济萧条、食品短缺、无家可归和大规模失业。欧洲国家在战后初期出现大量社会立法，证明这些国家发展福利国家的原因之一，就是它们深度地卷入了两次世界大战。[13]

即使在第二次世界大战结束后，地缘政治仍然深刻地影响着福利国家的发展，最明显的标志是冷战的压力一直把美国共和党往左翼的方向推。共和党的强硬派�年代末�年代初面临一个痛苦的选择：是开罗斯福新政以来各种福利国家举措的倒车，还是向工会做出更多的让步。如果坚持其信仰，共和党就应该削弱工会的政治势力，结束政府对经济的规制，大幅度削减政府开支，重�世纪版本的自由放任。然而，如果这样做，共和党也必须承担失去选票的风险。仔细观察这一时期的美国政治就会发现，共和党为了反共，往往对工会做出比民主党更多的让步。冷战把罗斯福新政开始的自由主义政策，从一个临时的政治运动变成持久的政治秩序。[14]

以上分析显示，一个世纪前西方发达国家为应对三大历史周期同频共振带来的挑战时，普遍建立了以保护社会为目的的福利国家，并实现了以消费驱动需求、以内循环为主的经济发展。在当今中国，2008年前形成的世界工厂模式仍然有强大的惯性，向以内循环为主的经济发展模式转型在认知层面仍然面临巨大挑战：为什么世界工厂模式将难以为继？建设福利国家为什么可以帮中国的制造业摆脱困境？

▍世界工厂模式与萨缪尔森陷阱

从全球贸易平衡的视角可以看到世界工厂模式在逆全球化时代的界限。根据OECD的统计，2020年中国制造业产量占世界制造业总产量�%，是美国񊄫倍、日本񊄮倍、德国񊄱倍，超过后面八个国家的总和，中国制造业附加值在世界制造业附加值总量中的占比也达�%。更关键的问题在于，中国出口在世界出口总量中的占比�年񊄫%增长�年�%[15]，2020年中国进口却只占世界总量�.5%[16]。2023年中国与美国的贸易顺差�亿美元，与欧洲的贸易顺差�亿欧元。世界工厂模式意味着中国必须依靠其他国家的需求消化自己巨大的产能，而这会直接影响其他国家的就业。世界工厂模式的问题不是产能过剩，而是萨缪尔森陷阱，即通过维持高中低科技所有产业的工作机会实现日本式的“全体就业”[17]。如果中国的进口远远小于出口，别的国家就失去出口的机会，这正是萨缪尔森指出比较优势理论已经无法帮助人们理�世纪国际贸易的原因。在逆全球化时代各国都争相保护本国就业，继续维持世界工厂模式必然引起与其他国家无穷无尽的贸易摩擦。

世界工厂模式的一个前提条件，是压低工资和社会保障水平，以确保产品的竞争力。而低工资加上须从收入中节约储蓄以应对生活中的各种风险，导致国内需求的不足。这就形成一种恶性循环：越是想增加出口，就越是要压低工资；越是缺少社会保障，就越是要维持所有产业的就业；越是要维持所有产业的就业，就越是不敢与发达国家实行对等开放，也越是要继续与发展中国家争夺低端制造业市场。在地缘政治影响日益严重的国际环境中，贸易失衡不仅使中国经常陷入与逆差国的贸易纠纷，也使国内消费市场失去对外资的吸引力，并缺少对冲他国贸易保护主义的手段。真正的以制造业立国不是保留所有产业，让它们进行低水平的内卷，而是通过产业升级换代生产高附加值产品，扩大企业利润空间，提高人民消费水平。

建设福利国家可以帮助中国走出萨缪尔森陷阱。对贸易失衡有两种完全不同的解读，它在顺差国看来是逆差国严重的储蓄不足，在逆差国看来则是顺差国严重的消费不足。然而，顺差国并不一定非要通过减少出口来实现贸易平衡，增加国内消费带来的进口也可以实现贸易均衡。战后西方发达国家的发展轨迹已经证明，福利国家能支持国内消费市场不断扩大，在对等开放和发展产业内贸易的加持下为他国提供更多的出口机会，并与贸易伙伴保持更和谐的关系。

▍福利国家是发展经济与提高生产力的重要机制

许多人可能认为福利国家与制造业立国的战略背道而驰。在很长一段时间里，西方关于福利国家的研究也是从消费和需求的视角去理解的。到�年代开始出现削弱福利国家的呼声，特别是�年代全球化和科技革命全面加速后，西方学术界开始重新认识瑞典在应对大萧条过程中提出的社会发展理论，重新关注福利国家对经济发展和提高生产力的重要作用。

瑞典的社会发展理论最初诞生�年代初关于该国出生率下降的辩论。它的观点对今日中国有直接的借鉴意义：出生率下降的根本原因，是工业化和急速城市化使社会的经济变得更为艰难，儿童不再被视为未来的劳动力，而是组建家庭的额外成本和拥挤住房条件下的额外负担。这个理论主张公共政策应该对家庭提供经济援助，不仅要提供现金帮助和采取支持夫妇双方工作的社会政策，还应该为鼓励生育提高住房标准。它认为人口的质量比数量更重要，决定儿童素质的不仅有生物学上的因素，还有社会经济因素和教育。即使当时面临着前所未有的大萧条，瑞典人仍然关注经济增长与生产力。这个理论称自己的主张是“生产性社会政策”。[18]

北欧模式把社会保障视为对人力资本的投资，它鼓励持续的技术创新和产业升级换代。当时的瑞典社会民主党一方面采取积极的财政金融政策，提高工资，增加国内的需求；另一方面开始福利国家的制度建设。经过曲折的过程，资方终于�年同意社会民主党的基本纲领，包括在产业层面而不是企业层面设定工资标准，确保企业与工人分享增加的利润，大规模扩大再分配和社会保险项目以及加强政府规制。许多人最初以为分享企业利润会降低企业的投资，事实却恰恰相反。这是因为禁止靠大规模裁员来减少劳动成本，还要求支付工人较高的工资，使瑞典企业有足够的动机去增加工人的边际生产力，并采用对工人友好的技术。在产业层面谈判工资，使企业放心提高生产力，而不用担心本企业工人要求进一步涨工资。只要一个企业能使自身的生产力高于同行业的竞争者，就能给自己带来额外利润。北欧模式激励企业积极引进新技术和购买新机器，这不仅使资方不断提高利润，也使各行业的工人工资不断上涨。[19]

40年代末�年代中期的日本经验，也证明了分享原则与技术创新的关系。在战后最�年里，资方对待工会的要求毫不妥协。1956年日本政府经济白皮书指出战后经济依靠重建驱动的增长已经结束，未来日本必须依靠技术创新。然而，这遭到工会的强烈反对，因为他们担心自动化将带来大量失业。这时，一位经济学家提出提高生产力三原则：提高生产力的目的是为了增加就业，政府与企业必须尽一切努力避免失业；公司管理层必须与工会磋商如何提升生产力；提升生产力带来的利益必须在公司与工人之间分享。大部分企业最初对此很抵触，但是经过一场长达一年多的全国范围的罢工，�年代初，资方终于意识到如果再不解决分配问题，不仅会拖累技术创新，劳资冲突导致的政治动荡还会影响经济增长。�年代中期起，日本大企业开始制度化以终身雇佣制、年功序列工资和企业工会为主要支柱的“福利社会”模式。[20]

在过�多年里，美国的高科技公司和中国的华为通过高薪、股票期权和奖金的形式与员工分享公司利润的实践也在显示，要想发展具有竞争力的高科技产业，必须要在公司与员工之间更公平地进行分配。

▍内循环经济发展模式的资源配置

任何一种经济模式的运行都离不开由需求与供给组成的循环。世界工厂代表的外循环模式与福利国家代表的内循环模式之间的一个重大区别，是资源配置原则的不同。

外循环模式的特征是国内供给远远大于国内需求，支持经济循环的需求主要来自国际市场，经济体依靠出口完成循环过程并实现经济增长。在外循环模式中，资源配置的原则是最大限度吸引能带来外部需求的外资。由于外资可能带来的外部需求有无限的可能，为吸引外资对基础设施进行大规模投资，可以给当地经济发展带来可观回报。在这种激励机制下，资源配置向容易吸引外资的沿海地区集中，政府大力建设基础设施，并为外资提供从税收到土地等一系列政策优惠。然而，正如批评者指出的那样，这种以外循环为主的经济发展模式，无论在中国这样的发展中国家，还是在德国、日本、韩国等发达国家，都以压低国内消费和工资水平为前提，因为只有这样才能保证出口的竞争力。[21]

内循环模式中的需求主要来自经济体内部，资源配置的原则是确保国内需求的最大化和长期化。其中，需求主要包括政府财政支出、企业投资和个人消费。2008年以来中国的内循环模式，主要通过政府财政支持的基础设施建设和私人投资支持的房地产来刺激经济，虽然短期内都有效果，但它们都是建一次就要用许多年，很难长期持续地作为需求的来源。况且，持续建设基础设施要求政府有足够的税收，或者发债和支付利息的能力，二者的前提都是持续的经济增长。在目前地方政府债务高企的状况下，继续通过建设基础设施刺激经济，显然并不合理。在房地产产能过剩、出生率下降的结构条件下，房地产也无力为内循环模式持续地提供需求。能持续为未来中国的内循环提供需求的只能是消费，因此，资源配置原则也应该转向为长期且最大限度地提高居民消费创造条件。

讨论调动消费需要厘清两个概念——可支配收入（disposable income）与可调动收入 （discretionary income）之间的区别。前者指扣除各种纳税后的收入，后者指扣除各种纳税和日常生活必需支出后的收入。由于水、电、煤气、保险、房贷和车贷等固定支出无法用于消费，扣除这些支出的可调动收入才能更准确地测量居民的消费潜能。在中国的语境下，即使用可调动收入这一概念可能仍然不够，因为除了上述固定支出外，中国家庭还经常把部分可调动收入用于储蓄，以应对未来的各种风险。目前中国之所以内需严重不足，就是因为家庭出于对未来收入预期的严重不确定，开始大幅度增加储蓄。因此，在内循环模式中要释放居民的消费潜能，手段无非三条：增加可支配收入，增加可调动收入在可支配收入中的占比，减少可调动收入中用于防范各种风险的储蓄。其中每一条都与福利国家直接相关。

▍建设中国的福利国家从哪里入手？

在中国建设福利国家首先应该从住房和教育开始。曹远征先生曾经指出，中国经济的超大规模性使市场分层，而坚持为收入增长最快的市场群体设计生产产品的企业，不仅可以保证自身的现金流持续为正并稳定扩大经营规模，还能维持杠杆的可持续性。[22]把这个逻辑用于分析福利国家建设，就应该从能够最大限度地释放消费潜能的项目入手，从而形成一个正向循环：福利国家措施释放巨大的消费潜能，消费驱动的内需增加带来企业投资的增加、经济增长和政府税收的增加，再带来进一步发展福利国家其他项目的经费增加。这个领域就是房地产行业。

这两年一个突出的现象是年轻人占比越多的地区消费越弱，原因除了保住工作的不确定性增加外，房贷是主要的压力。[23]2019年中国城镇居民住房拥有率高�%，即使收入最低�%的家庭住房拥有率也高�.1%，均远远高于多数发达国家。2022年房地产在中国家庭总资产中的占比高�%，部分家庭超�%。[24]可见，购房占用的资金，是增加居民可调动收入时最重要的资源。释放这部分资金，能最大限度地增加居民的可调动收入，从而最大限度地增加居民的消费。为此，政府应该大力提供经济适用房、保障房和廉租房。如果能通过政府在资源配置方面的支持，把租金或房贷等支出控制在家庭税前收入的三分之一以下，居民家庭就可以把一大块可观的额外可调动收入用于消费。

教育是中国社会对公平公正原则要求最强烈的领域?！?#36229级中学”现象暴露出公立教育资源分配的不公。�年为例，这一年中国高考报考总人数�万人，最终只�.6万人进��院校。为产出只占全国考񉌺.84%��院校录取的学生，“超级中学”部分挪用本属于其�.4万人的经费，这导致太多家庭在教育方面的额外支出。决策者务必要看到这种不合理的制度对人口出生率的负面影响。2022年美国K-12公立教育系统的经费中，联邦政府出资占比�%，州政府�%，地方政府�%。尽管地方政府提供的经费主要来自房地产税，因此存在学区之间的不平等，但无论是联邦经费、州经费还是地方政府的经费，都必须按学生人头分配到学校，绝不允许擅自切下一大块经费集中办一两所超级中学，而侵犯其他学生的受教育权。行政权力垄断教育领域的资源配置，以及过分关注效率、轻视公平公正，是中国教育诸多问题的根源。

▍讨论

以三大历史长周期同频共振带来的各种危机，不仅在宏观层面使国家安全变得比效率更为重要，也在微观层面使个体安全变得比效率更为重要。未来的高度不确定性极大地影响人们的预期和信心，使他们的投资和消费行为发生深刻变化。

日本企业在冷战期间受益于美国对盟国实行以贸易利益换取政治军事合作的有利国际环境，在一系列鼓励过度竞争的制度和机制的支持下，长期以增长为目的加杠杆投资。[25]然而�年代初泡沫经济崩盘后，它们开始疯狂地减少负债，即使利率下降到接近于零，也拒绝借钱投资，导致日本经济陷入资产负债表式衰退。[26]在中国，个人对未来收入和职业发展的预期，一直建立在世界工厂大量出口和房地产繁荣的基础之上。然而，近几年在经济下行的压力下，个人预期和信心的下降开始明显抑制消费。疫情后中国的一个突出现象是，劳动年龄人口的消费出现非常明显的紧缩。[27]

这些现象表明，当企业和个人预期与信心由于危机发生深刻变化时，如果没有福利国家救济弱势群体，援助企业，降低个人的各种风险，一个以内循环为主的经济发展模式根本没有足够的需求来支撑其循环，只依靠政府财政金融政策的刺激已经无法重振经济。

大萧条后西方国家普遍认识到，只关注资本的利润而不提高收入在分配中的占比，在贸易保护主义兴起和科技革命带来大规模生产的时代条件下，根本无法支撑内循环经济的增长。要想在逆全球化时代实现资本和技术密集型经济的内循环，就必须不断提高工资，提振国内消费和需求。为实现这些目标，就必须发展福利国家，通过提供强大的社会保障，让个人和家庭安心消费。一个世纪前，各国都意识到发展强大的社会保障职能，是跨意识形态、具有高度历史同时代性的使命，无论是自由资本主义还是社会主义，当时都提出了各自的解决方案。

如果特朗普在重返白宫后真的大面积提高各国关税，那么历史车轮的转动将很像是在�年美国通过《斯穆特-霍利关税法》对表。但凡承�世纪上半叶三大历史长周期同频共振的结果对我们认识未来有些许借鉴意义，都不难想象此事可能引起的连锁反应和最终结局。2018年当特朗普刚刚开打贸易战时，笔者曾经指出，“中国过�年所处的国际环境从来也没有为中国提供向真正的发达国家迈进的机会——只要出口驱动还可以利用，就连德国也没有能够从压低国内工资和消费的怪圈中走出来，中国更不可能彻底脱离吃廉价劳动力老本的惰性。这次中美贸易战的烈度从根本上改变了中国国内增长模式转型以及对增长模式进行选择的政治环境”[28]。要想有效应对百年未有之大变局已经和即将带来的一系列危机，中国必须建设福利国家，真正地向以内循环为主的经济发展模式转型。

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*本文是笔者即将由生活·读书·新知三联书店出版的《把脉：世界格局与中国经济》一书中的一章。

[1] [14] [21] Matthew C. Klein and Michael Pettis, Trade Wars are Class Wars: How Rising Inequality Distorts the Global Economy and Threatens International Peace, Public Affairs, 2020.

[2] Kerry A. Chase, Trading Blocs:States, Firms, and Regions in the World Economy, The University of Michigan Press, 2005.

[3] [10] [11] Peter J. Munson, War, Welfare & Democracy: Rethinking America’s Quest for the End of History, Potomac Books, 2013.

[4] [6] Robert Leininger and Leslie Leininger,“Social Policy of the New Deal,”In James Midgley and Michelle Livermore, eds., The Handbook of Social Policy, SAGE Publication Inc., 2009.

[5] Gary Gerstile, The Rise and Fall of the Neoliberal Order: America and the World in the Free Market Era, Oxford University Press, 2022.

[7] Nita Rudra,“Globalization and the Decline of the Welfare State in Less-Developed Countries,”International Organization, Vol. 56, No.2, 2002, pp. 411~445.

[8] Claire Cain Miller and Alicia Parlapiano,“The U.S. Built a European-Style Welfare State. It’s Largely Over,”The New York Times, May 11, 2023.

[9] Harold Wilensky and Charles N. Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare: The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States, The Free Press, 1965[1958].

[12]“Record 1.7 Million Robots Working in China’s Factories,”International Federation of Robotics, 2024.

[13] Herbert Obinger, Klaus Peterson, Carina Schmitt and Peter Starke,“War and Welfare States Before and After 1945: Conclusions and Perspectives,”in Herbert Obinger, Klaus Peterson and Peter Starke, eds., Warfare and Welfare: Military Conflict and Welfare State Development in Western Countries, Oxford University Press, 2018, pp. 426~463.

[15] Richard Baldwin,“China is the World’s Sole Manufacturing Superpower: A Line Sketch of the Rise.”The Center for Economic Policy Research, January 17,2024.

[16]商务部综合司、国际贸易经济合作研究院：《中国对外贸易形势报告》，2021年春季。

[17]日本的“全体就业”是指，日本政府为刺激经济增长而采取低税政策，因此在缺少资源发展社会保障的限制下，鼓励大企业实行终身雇佣制的同时，允许中小企业在经济萧条期组织卡特尔限制竞争，同时通过政府规制严格保护城市零售业的夫妻店，其作用也是依靠经济增长的涓滴效应代替社会保障的一种表现形式。参见高柏：《日本经济的悖论——繁荣与停滞的制度性根源》，商务印书�年版，第五章。

[18] Nathalie Morel, Bruno Palier and Joakim Palme,“Beyond the Welfare State as We Knew it?”in Nathalie Morel, Bruno Palier and Joakim Palme, eds., Towards A Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges，Policy Press, 2012.

[19] Daron Acemoglu and Simon Johnson, Power and Progress: Our 1000-Year Struggle Over Technology & Prosperity, Public Affairs, 2023.

[20]高柏：《经济意识形态与日本产业政策：1931—1965年的发展主义》，上海人民出版�年版。

[22]曹远征：《中国经济的超大规模性与金融创新》，新浪财经，2023��日。

[23] [27]高善文：《高善文谈经济转型：车头已经调转了，但车速明显偏慢……》，新浪财经，2024𻂑�日。

[24]郭翔宇、曲悦：《“房住不炒”时代的居民家庭资产投资》，清华五道口研究报�年񌾾期，2022𻂐�日。

[25]高柏：《日本经济的悖论——繁荣与停滞的制度性根源》，商务印书�年版。

[26]辜朝明：《日本的真教训，中国的真问题》，36氪，2024𻂊񀙕日。

[28]高柏：《休生养息与强筋健骨——卡莱斯基宏观经济学与未来中国经济增长模式》，载《文化纵横》2018年񌾾期。

本文原载《文化纵横》2024�月号，原题为《建设福利国家——百年未有之大变局与未来中国经济发展模式的选择》。文章仅代表作者观点，供读者参考。